Questões de Ciência Política da ESAF

No processo de formação de agenda em políticas públicas, para que um estado de coisas se torne um problema político, item prioritário na agenda governamental, é necessário que apresente pelo menos uma das seguintes características: mobilize ação política – seja ação coletiva de grandes ou de pequenos grupos, seja ação de atores individuais estrategicamente situados; constitua uma situação de crise, calamidade ou catástrofe, de maneira que, para os governantes, o ônus de não lidar com o problema seja maior que o de enfrentá- lo; constitua uma situação de oportunidade, ou seja, algum ator relevante perceba vantagens a serem obtidas com o seu tratamento.

Os modelos de implementação de políticas públicas conhecidos como "interativo" e "bottom-up" têm entre suas características: os objetivos perseguidos são consensuais e perfeitamente compreendidos por todos os envolvidos; cada agência implementadora independe das outras para realizar suas tarefas; as tarefas de cada participante são previamente especificadas em detalhe e na seqüência correta; os atores que exercem posições de comando são capazes de obter efetiva obediência dos seus comandados.

A implementação de uma política pública não ocorre de maneira consistente nem automática, tão logo esteja formulada: abrange a tomada de novas decisões, o abandono de algumas e a reformulação de outras; inclui elementos políticos de grande complexidade, envolvendo atores diversos, com variados graus de autonomia e capacidade de mobilização de diferenciados recursos de poder; e pode incluir a revisão do próprio problema político original e da conveniência de sua inserção na agenda governamental.

Um traço recorrente nas políticas públicas no Brasil é a sua desarticulação horizontal: devido a problemas de comunicação intragovernamental ou em conseqüência do conflito interburocrático, as políticas são fragmentadas segundo as áreas de controle de cada agência, perseguem-se objetivos muitas vezes contraditórios e estabelecem-se superposições que levam ao desperdício de recursos.

No Brasil, as políticas públicas freqüentemente são afetadas por uma perspectiva linear e vertical que, ao mesmo tempo, expressa e resulta da baixa capacidade de coordenação, da forte tendência à centralização das decisões e da reduzida autonomia e fragilidade institucional dos níveis e agências responsáveis pela implementação.

Trata-se de um conceito de cidadania fundado em um sistema de estratificação ocupacional, estabelecido por norma legal, definindo-se como cidadãos os que exerciam ocupações reconhecidas e definidas em lei.

A extensão da cidadania se fazia estritamente, primeiro, via regulamentação de novas profissões/ ocupações; e, em seguida, pela ampliação do escopo dos direitos associados a estas.

O limite inferior desse sistema – o campesinato – era representado por uma massa de ocupações difusas do meio rural, impermeáveis à regulação, portanto, um conjunto de pré-cidadãos, sem o requisito fundamental de pertencimento cívico.

Marcos relevantes do rompimento da cidadania regulada no Brasil são as políticas de previdência rural e a universalização do acesso à saúde, que desvincularam o exercício dos direitos do exercício de atividades ocupacionais.

O limite superior do sistema – os proprietários em geral – também não tinha definição no sistema de estratificação ocupacional, sendo sua cidadania referida ao código de valores políticos e a direitos historicamente adquiridos pela burguesia.

A despeito de o debate público contemporâneo enfatizar a necessidade de focalizar os gastos sociais nos segmentos mais pobres da população, é possível identificar historicamente uma longa tradição de focalização como elemento central do modelo de políticas sociais lançado por Vargas e identificado como corporativismo-societal.

No âmbito do modelo corporativista instaurado na década de 30, os instrumentos de política social eram utilizados como moeda de troca para assegurar o apoio político de categorias específicas da força de trabalho, beneficiando, assim, prioritariamente os grupos sócio-econômicos com elevada capacidade de mobilização política.

A exigência de um contrato formal de trabalho funcionava, até muito recentemente, como um dos principais obstáculos ao acesso universal dos cidadãos brasileiros a importantes programas sociais, como a aposentadoria, o seguro desemprego e o sistema de pensões.

Entre os diferentes itens do orçamento social brasileiro, o gasto público com educação é um dos que apresentam maior regressividade. Os dados mostram que 90% do gasto com educação terciária ou superior beneficiam pessoas situadas entre os 40% mais ricos da população.

O sistema de aposentadoria que atende os trabalhadores da iniciativa privada (INSS) atende mais de 18 milhões de pessoas e gera um déficit anual inferior a 2% do PIB, enquanto os sistemas que beneficiam os aposentados do setor público atendem, em conjunto, menos de um milhão de pessoas mas geram um déficit aproximado de 3,5% do PIB.